: Project financing, riforma italiana e nuove regole Ue

18/09/2026 – La bozza di riscrittura del project financing, circolata negli ultimi giorni, punta a semplificare gli adempimenti richiesti al promotore nella fase iniziale della procedura, ma potrebbe entrare in tensione con la proposta Ue su appalti e concessioni presentata lo scorso 9 settembre.

Il nodo riguarda soprattutto quando devono essere valutati rischi, prestazioni e sostenibilità economica. Mentre il testo italiano allo studio vuole posticipare parte della documentazione economico-finanziaria e contrattuale, l’UE vorrebbe anticipare alcune verifiche prima dell’avvio della gara.
 

Project financing dopo lo stop Ue alla prelazione

La riscrittura dell’articolo 193 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) nasce dopo la sentenza della Corte di giustizia Ue del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, che ha dichiarato incompatibile con il diritto europeo la prelazione riconosciuta al promotore non aggiudicatario.

Tale procedura consentiva a quest’ultimo di adeguare la propria offerta a quella del vincitore e ottenere la concessione, in violazione dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza.

Il principio è stato quindi confermato dal Consiglio di Stato con la sentenza 3805 del 14 maggio 2026, che ha disapplicato la norma nazionale incompatibile con il diritto Ue.

Da allora il Mit sta lavorando a una nuova formulazione dell’articolo 193, senza riproporre la prelazione o meccanismi equivalenti.
 

Cosa prevede la bozza italiana sul project financing

Nella versione circolata si punta a ridurre i costi e gli adempimenti sostenuti dagli operatori prima di sapere se la proposta sarà scelta dall’amministrazione.

La fase iniziale sarebbe fondata essenzialmente su uno studio di fattibilità, mentre il progetto di fattibilità tecnica ed economica, il piano economico-finanziario (PEF) asseverato e gli elaborati contrattuali verrebbero sviluppati nelle fasi successive. Per l’affidamento assumerebbero inoltre maggiore rilievo la procedura competitiva con negoziazione e il dialogo competitivo.

SI tratta quindi un cambiamento significativo rispetto all’articolo 193 vigente, che richiede già nella proposta del promotore il progetto di fattibilità, la bozza di convenzione, il PEF asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione.

La semplificazione ridurrebbe quindi gli oneri iniziali, ma sposterebbe in avanti alcuni degli elementi utilizzati per definire la struttura economica, gestionale e contrattuale dell’operazione.
 

Nessuna premialità specifica per il promotore

Nella bozza circolata non compare una premialità specifica riservata al promotore. Il testo, quindi, non sembra sostituire la prelazione con punteggi aggiuntivi o altri vantaggi competitivi collegati alla presentazione originaria della proposta.

Il tema era stato invece discusso nei mesi scorsi. A luglio l’Ance aveva prospettato la possibilità di riconoscere al promotore un punteggio premiale, purché compatibile con il diritto europeo, mentre la risoluzione approvata il 4 agosto dalla Commissione Ambiente della Camera ha chiesto di evitare posizioni preferenziali per il proponente e di prevedere criteri premiali riferiti all’offerta, in particolare per innovazione, sviluppo e digitalizzazione.

La tutela economica, nella bozza, si sposterebbe quindi sul rimborso delle spese sostenute dagli operatori che partecipano alla fase finale, secondo criteri oggettivi e predeterminati, senza attribuire al promotore un vantaggio nella successiva competizione.
 

La proposta Ue anticipa la valutazione dei rischi

Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha presentato la proposta di regolamento COM(2026) 590 sugli appalti pubblici e sulle concessioni, destinata, se approvata, a sostituire le direttive europee del 2014. Il testo deve ancora essere esaminato e negoziato dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’UE, pertanto può essere ancora soggetto a modifiche.

Per le concessioni, tuttavia, l’impostazione è già definita nei suoi elementi principali. Le condizioni di esecuzione dovrebbero essere espresse, quando opportuno, attraverso requisiti prestazionali chiari, oggettivi e misurabili, relativi tra l’altro a qualità, continuità, efficienza, affidabilità, sostenibilità e resilienza.

Soprattutto, prima di avviare la procedura di aggiudicazione, l’amministrazione dovrebbe effettuare una valutazione dei principali rischi economici, distinguendo il rischio operativo dagli altri rischi contrattuali e individuandone l’allocazione tra le parti.

Il trasferimento di un rischio operativo effettivo al concessionario resta infatti un elemento qualificante della concessione: l’operatore deve essere esposto alla possibilità di non recuperare, in normali condizioni operative, investimenti e costi sostenuti.
 

Costi, ricavi e rischi prima della scelta del concessionario

La proposta Ue richiede inoltre che già nella fase di avvio della competizione siano disponibili informazioni sulle principali componenti del valore stimato della concessione e sull’allocazione dei rischi rilevanti, compresi, quando pertinenti, quelli legati a domanda, costruzione e regolazione.

Anche la durata della concessione deve essere determinata considerando investimenti, costi di gestione e manutenzione, ricavi attesi e distribuzione dei rischi. La durata e gli eventuali meccanismi finanziari non possono arrivare a eliminare il rischio operativo sostenuto dal concessionario.

La proposta europea tende quindi a fare emergere struttura economica e distribuzione dei rischi prima dell’affidamento, anche se non prescrive l’utilizzo dello specifico PEF previsto dall’ordinamento italiano.
 

Dove potrebbe nascere il disallineamento

Il possibile problema non riguarda quindi la presenza formale del PEF nella proposta iniziale, ma le informazioni necessarie per effettuare le verifiche.

Per valutare in anticipo il rischio operativo e la sua allocazione, l’amministrazione deve conoscere almeno gli investimenti previsti, i principali costi e ricavi, le condizioni di gestione e le prestazioni richieste.

Se la versione definitiva dell’articolo 193 rinviasse troppo avanti la disponibilità di questi elementi, potrebbe crearsi un disallineamento con l’impostazione europea, che anticipa la valutazione economica e dei rischi.
 

Le verifiche sono previste anche dal Codice vigente

Il nodo, tuttavia, non nasce soltanto dal futuro regolamento UE. Già oggi l’articolo 175, comma 2, del Codice Appalti stabilisce che il ricorso al partenariato pubblico-privato sia preceduto da una valutazione di convenienza e fattibilità che consideri, tra gli altri elementi, l’idoneità del finanziamento privato, il rapporto tra costi e benefici e l’efficiente allocazione del rischio operativo.

Il Codice attribuisce inoltre al PEF un ruolo nella verifica della sostenibilità dell’operazione durante la procedura di affidamento.

La versione definitiva della riscrittura dovrà quindi chiarire con quali documenti e in quale fase le stazioni appaltanti potranno svolgere le verifiche economico-finanziarie e sul rischio operativo se gli adempimenti richiesti al promotore nella fase iniziale saranno ridotti.
 

Cosa succede ora

In Italia la nuova formulazione del project financing è ancora allo studio e si attende la sua presentazione di un testo normativo.

A livello europeo, invece, la proposta COM(2026) 590 dovrà essere esaminata e negoziata dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Ue. Solo al termine dell’iter il regolamento diventerà definitivo. La proposta della Commissione prevede comunque un periodo di due anni tra l’entrata in vigore e la sua applicazione.

Tuttavia, il confronto tra i due testi pone già una questione per la riscrittura italiana, che dovrà semplificare la proposta del promotore senza spostare troppo avanti le informazioni necessarie a valutare sostenibilità, prestazioni e corretta allocazione dei rischi.